編者按該文以《城鄉協調發展的新階段、新內涵和新舉措》為題發表於《經濟日報》（理論周刊）2017年7月28日🫔。
城鄉二元結構是我國現代化進程的重要結構特征🟡。改革開放以來、尤其是進入新世紀之後，我國將推進城鄉二元結構轉化🦵🏻、實現城鄉協調發展放在更突出的位置，2004年到2017年我國連續頒布了14個“1號文件”🧬，這些文件均聚焦農業現代化和城鄉一體化發展。城鄉協調發展是一個歷史的、動態的概念，在不同時期🤜，城鄉協調發展面臨著不同的經濟社會格局⏱，與變動的格局相耦合🐦⬛，城鄉協調發展的內涵和實現機製就需做出調整💘。以靜態視角分析我國的城鄉關系，在邏輯上有缺陷🧎🏻♂️➡️🙆🏼，在實踐中也會帶來誤判。與改革開放初期和本世紀初期相比📨，2010年前後我國城鄉協調發展整體開始步入新階段，這引致出城鄉協調發展內涵和實現舉措的動態變化。
一、城鄉協調發展整體步入新階段的主要表征
改革開放近40年以來📘，我國呈現出經濟高速增長、結構持續變化、動力逐步轉換的特征，這改變了城鄉經濟協調發展對應的社會背景。近年來我國城鄉協調發展開始進入新階段👩🏽🍼👣，這集中體現為：
首先，整體國民經濟正轉向服務業化的新格局➖。城鄉協調發展是嵌入在經濟結構變動的大框架之中的🟨。2012年我國第三產業增加值占GDP的比重已增至45.3%，首次超過第二產業並延續至今，這意味著我國在工業化之後開始轉向服務業化的新階段⚪️。在服務業化背景下，農業和農村均呈現出持續的“小部門化”態勢，2016年我國農業產值占比🏃🏻♀️、農村就業占比和農村人口占比分別降至8.6%♥️、46.6%和42.7%。服務業化還意味著消費結構變遷和產業融合的增強🌽，城鄉居民對農業除食品需求之外，還增加了食品營養化以及生態、休閑🚾、體驗、創意等服務需求👓，對農業等產業的個性化👨🏽🔬、差別化、便捷化需求也漸趨提高。這就要突破部門間涇渭分明、相互割裂的狀態👩🎨，在產業融合交叉、服務功能拓展的基礎上回應新格局☣️。
其次，城鄉經濟差距呈現出持續縮減的新態勢。我國城鄉二元結構首先表現為城鄉存在著經濟反差。例如，城鄉收入差距1978-1983年從2.57倍降至1.82倍⁉️，1984-1994年則從1.83倍增至2.86倍，1995-1997年從2.71倍降至2.47倍，1998-2008年又從2.51倍增至3.31倍👷🏻♀️🏩，即短時段下降與長時段擴大兩者在交替演變。然而，2009-2016年城鄉收入差距從3.33倍減至2.72倍🤘，縮減持續了8年💶，當前數據已接近1978年的差距水平，如果引入城鄉人口結構變動，則2009年以來的差距下降更顯著。2009年以來，在城鄉收入差距縮減的情形下，城鄉消費差距也呈現類似的變動態勢🫢，但城鄉內部不同群體的經濟差距卻在擴大🫑🫨。城鄉經濟差距很大程度上已走出短時段縮減、長時段擴大的循環，而城鄉內部分化也應納入城鄉差距的考察視野。
第三🙅🏼♂️💂🏽♀️，城鄉要素配置顯露出雙向流動的新動向🌐。改革開放以來👥，農村勞動力、資本和土地呈現出大規模的單向外流態勢。以勞動力為例，2016年我國農民工人數達到了2.81億🧑🏽💼，農村家庭也分化為純農業戶、農業主導型兼業戶🕵🏽💇🏼♂️、非農主導型兼業戶和純非農戶🫥🛕。當前農村要素非農化流動仍在進行，但近年來，農業的規模經濟和要素回報率均有所提高，城鎮要素基於收益率變動呈現流向農村的新動向。城鎮部分勞動力帶著技術🕞、資本下鄉從事農業經營🕞，部分民營企業也以家庭農場、公司+基地+農戶✉️、現代農業產業園區等方式進入農業，農業開始出現新農人和新組織形態🤵。引致上述變化的原因是：農業功能的拓展、產業鏈延長和“互聯網+”的應用，使農業可能成為新的經濟增長點🐿，且農戶分化和農地再配置，也加劇了農業經營向市場化⬇️、專業化、集約化的轉型。
二🚂、城鄉協調發展正從“1.0版本”轉向“2.0版本”
我國城鄉關系是適應整體社會系統而動態變動的🧑🏻✈️。2004年中央經濟工作會議提出我國總體進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段，由此城鄉失衡格局開始加速轉向城鄉協調發展。然而🍵，整體國民經濟的服務業化、城鄉經濟差距的持續縮減、城鄉要素配置的雙向流動🫰🏻，導致城鄉協調發展的內涵在豐富和拓展🏊🏼♂️，當前城鄉協調發展正從“1.0版本”走向“2.0版本”🫘。
改革開放以來，我國城鄉之間的商品🚴♂️、要素流動性在增強，要素配置效率和居民生活狀態在提高🈵，與計劃經濟時期相比，城鄉關系已發生了重大變動。然而🧒🏼，上世紀70年代末至本世紀初，我國處在工業化加速推進和主要追求經濟高增長的時期，且城鄉收入差距在波動中漸趨走高。相應地🚶🏻♂️，此階段的城鄉協調發展就具有如下內涵🫄：以抑製城鄉收入差距擴大為核心目標，在政策選擇中，通過農民非農化流轉以增強農民收入的多樣化👨🏿💼，並為大規模的工業化提供勞動力資源。同時，通過財政資源向農村的“少取”和對農村的“多予”，來矯正此前公共產品配置的城鄉失衡，這從全面取消農業稅🤾🏽、實施農村新農合等政策可以得到驗證。此時段的城鄉協調發展更多是從“工具理性”角度出發🧗🏼♂️，即城鄉差距擴大會影響社會秩序、糧食安全🤳🏼、居民消費和經濟增長🙎🏼♀️，城鄉協調發展主要是回應我國面臨的急迫問題而倒逼出來的👰🏻♂️。
以上格局可稱為城鄉協調發展的1.0版本。現階段我國的宏觀背景正發生深刻轉變，這導致城鄉協調發展的內涵走向2.0版本👜。具體地說：在經濟差距縮減的情形下，城鄉協調發展應更強調城鄉資源配置效率的提高📛🤙🏼，更強調城鄉之間✋、城鄉內部不同群體充分分享增長的成果👩🏻🔧。在新階段，城鄉協調發展包括但不限於收入差距縮減🤧，它本質上要形成城鄉之間、城鄉內部不同部分產業融合度提高、要素流動性增強以及公共產品相對均等化配置的新格局😉。其中🔰，產業融合是對經濟服務業化的回應，要素流動性增強是對城鄉要素雙向流動的回應𓀕，強調城鄉內部是對板塊內分化程度加劇的回應。在新階段，城鄉協調發展既有“工具理性”，也有“價值理性”🖥，它是拓展國內需求、優化產業結構和提高全要素生產率的重要途徑，也是對持續性、包容性發展以及共同富裕等更高目標的積極回應🫃🏻。如果說此前的城鄉協調發展主要是“朝後看”，即對計劃經濟時期城鄉失衡🌐、尤其是城鄉經濟落差的矯正，那麽現階段的城鄉協調發展則著眼於“朝前看”♥︎，即是通過對城鄉關系效率和公平兩維度的關照🧳，體現對經濟社會持續發展和社會主義製度本質的更好回應。
三🤹🏿♀️、城鄉協調發展需要政府-市場之間的良性互動
城鄉協調發展需要理念創新，也需要實現機製和操作方案的動態調整。近年來我國城鄉協調發展的內涵從1.0版本轉向2.0版本，實現城鄉協調發展的舉措也就具有新特征👰♂️。城鄉協調發展的舉措有諸多表現，但均是圍繞政府-市場的良性互動這個主線展開的🤟🏼。具體地說🌒：
首先，促使市場在城鄉資源配置中起決定性作用。在市場化改革的背景下，勞動力🤗🎅、資本🖍、土地的城鄉再配置主要依靠價格機製來進行。當前我國要素市場的分割特征較為顯著，價格對要素稀缺程度的反映還不準確，市場對城鄉要素配置的作用亟待增強。在城鄉協調發展新階段🏊🏼，我國必須促使市場在資源配置中起決定性作用🥤。例如，在勞動力配置中，必須通過深化戶籍製度改革和加快新型城鎮化🧗🏿，解決農民工和城市戶籍人口因“身份差異”所形成的市場分割，促使勞動力的流動性增強🧗🏿♂️，選擇空間擴大🌪，配置效率提高，促使具有較高物質和人力資本的勞動力形成城鄉雙向流動🏈、分離均衡的格局🧗🏼♂️。
其次🥬🫱🏿，增強產權製度完善對城鄉協調發展的推動力。要素市場化程度提高與產權製度完善緊密相關，新時期我國必須通過土地🚳、資本等產權製度變革，為城鄉協調發展提供動力源泉。應推進農村耕地的所有權、承包權和經營權“三權分置”🦴，增強農民對不同產權配置狀態的自發選擇，農民承包土地後可以擁有土地承包經營權🍜，也可以擁有承包權而讓渡經營權。政府應明確所有權、承包權🥼、經營權的權利邊界💏，明確土地承包關系長久不變的含義和操作方案，為土地優化配置提供穩定預期。此外，政府還應在法律和操作層面完善對資本的產權保護，為民營經濟進入農村領域改造傳統產業、激活農村資源提供製度支持🥖👱。
第三，積極推進農業經營主體和生產方式的多樣化。農業經營主體是實現城鄉協調發展目標的微觀載體🚊。當前，我國農村除傳統農戶之外，已經出現了家庭農場🕉、農業大戶、農業專業合作社等多種經營主體🚴🏽♂️，其經營也擴展至“從田間到餐桌”的整個環節。現階段的農業經營主體和生產方式創新應契合各地現狀🥤，不能強製性地普及某一經營主體或生產方式，經營主體和生產方式多樣化即鼓勵不同地區和經營單位“自發實驗”，農業“第六產業”發展也應因地製宜、因時而動。此外，經營主體和生產方式的多樣化應更多引入“互聯網+”等技術因素🫎👃🏽，以此推動對農業組織方式、流通方式和分配方式的持續改造🔫。
第四🧙🏽♂️，促使政策重心從“少取”、“多予”轉向“放活”。在新階段，政府政策針對農村的“少取”和“多予”依然是重要的🟡，在經濟持續增長和財政能力增強的背景下👩🏻🏭，多予程度還可增加，方式還可擴大，特別是應結合物價變動形成對城鄉低收入群體的動態保障。然而，城鄉協調發展的內涵轉變導致“放活”的作用在增強🤸🏻🦸♂️，就政策次序而言Ⓜ️，少取🟪、多予、放活有必要變為放活🧑🎨、多予、少取。放活強調政府在公共產品供給的前提下💘，將經濟決策權更多交給城鄉微觀主體，增長成果也更多由城鄉微觀主體來分享👩🏼🚒。特別是，當前地方政府對土地配置具有很強的影響，放活需要降低地方政府對土地配置及其收益分配的介入程度，需要通過農村集體經營性建設用地入市等提高土地配置效率並優化收益分配格局。
最後👨🏻🎓，增強激勵相容以提高城鄉協調政策的實施效力💁🏿。新時期我國城鄉協調發展具有更豐富的內涵和更高遠的目標，實現該目標需要有效的市場和有為的政府。在我國🧑🧒，政府是一個包括多個層次的結構性、系統性概念🤰🏼，新階段的城鄉協調發展對政府間製度提出了更高要求👨🏻🦽🥱，特別是，土地配置市場化會對地方政府的“土地財政”構成沖擊。好的政策安排必須考慮理論完美性與實踐操作性的平衡🏙，我國必須在增強地方政府激勵相容的前提下提高城鄉協調發展的政策效力，這就需要逐步調整地方政府的目標取向和約束條件，即在政績考核中增加城鄉民生改善的比重，通過財權適度下沉和事權適度上移來完善財政管理體製🥐，化解地方政府普遍面臨的財權-事權不匹配，弱化地方政府在城鄉要素和公共產品配置中的越位和缺位，為地方政府有效落實城鄉協調政策提供更可靠的製度保障🫄🏽。
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