【文/本刊記者王斌斌特約撰稿文龍鑫編輯/李國徽】
從全球範圍來看，有關產業政策的討論早已有之👩🏻💼，在經濟學的發展史上，半個多世紀以來發展經濟學家—直在討論產業政策問題。在產業政策層面上👩🏻🦱。好像大家還是各執一詞沒有明顯的進展，或者形成共識。經濟學家林毅夫和張維迎等在2016年就產業政策的論辯引發國內的廣泛關註🦸♀️，其中，林毅夫認為經濟發展有產業政策才能成功，而張維迎認為產業政策是披著馬甲的計劃經濟。
產業政策引發社會的廣泛討論👮🏻🫕，那麽是否需要製定產業政策？如何製定😼🤞🏼？產業政策到底是利大於弊還是弊大幹利？
意昂2院長張軍教授近日接受了《財經》記者的專訪📥🫃，就這些問題作了詳細解答🎃，他表示：“因為中國經濟體製的組織結構比較獨特🔦，地區條件非常不同。中央部委似乎很難限定性地支持或保護某個產業的發展🤽🏼。中國產業政策有時候並不是比別人的產業政策設計得更好，而是因為中國有縱向跟橫向的協調相配合。總體上🤼♀️，中國的產業政策在執行中更容易轉變成競爭性政策🚂。”
部委縱向扶持🤙🏻，地方橫向競爭
《財經》☝️：
2016年，林毅夫、張維迎、田國強三位教授都對產業政策有一定的爭論🧓🏼，您如何定義產業政策🖕🏽？
張軍：
關於產業政策問題，林毅夫和張維迎的看法似乎走向了反面。
張維迎認為政府難以比市場知道更多的信息👨🎨🪑，因為信息是不完全的和不對稱的，這是市場不完全的基本原因🚾。如果信息完全了，政府跟市場就可以替換。信息不完全🍼，政府不可能擁有信息上的優勢，所以必須要市場和企業家分散地做決策。在這個過程中，企業家尋找市場機會比政府自上而下地設定一些產業發展的方向更可靠、風險更小🤵。
林毅夫是從市場不完全和外部性考慮，因為市場不完全，像公共投資這些領域中外部性又比較強🐃，在基礎設施建設等一些領域往往需要政府參與👨🏻🏫、引導，有所作為🍐☑️。所以他認為企業家跟政府之間角色並不完全可替代🙆🏼♀️，反而可能是互補的。
在經濟學的發展史上，特別是發展經濟學領域🫑，半個多世紀以來發展經濟學家一直在討論產業政策問題。在產業政策層面上🕙，好像大家還是各執一詞沒有明顯的進展，也沒有形成共識。
《財經》：
目前在產業政策問題上難以達成共識的難點在哪？
張軍：
談產業政策時🦢👨🏻🦱，我們基本上都是從國家層面出發的🧑🧒®️，即把國家作為分析的對象。問題在於🏇🏽，正常情況下，證明產業政策對一個國家的經濟發展是否必要的時候，在一國範圍內討論因為缺乏反事實證據🪻，無法對產業政策的效果進行有效識別🧙🏻♂️。
也就是說⛔，在一國範圍內幾乎沒有相反的事實做比較。同樣一個產業政策🍰，一部分經濟學家認為它對國家的發展非常重要，沒有產業政策國家很難取得今天的發展成就🙍🏿♂️，而另一部分經濟學家則相反，認為產業政策根本沒有起到好的作用。
比如日本是戰後發展成功的案例，實現從中等收入國家向高收入國家的轉變，被世界銀行評定為“二戰”後13個成功地實現中等收入向高收入轉型的案例之一。但是對日本的成功是否跟產業政策有關，現在日本的經濟學家和日本以外的經濟學家分歧也非常大。在產業政策這個層而上，一部分人認為產業政策為日本的成功立下汗馬功勞。但是另外一部分經濟學家認為日本過去的成功不是因為產業政策，相反產業政策讓日本失去了20年的發展機會。
所以對於產業政策的分歧似乎很難縮小🥈。針對一個國家的成功或者失敗，因為沒有相反事實做比較，大家會提出各種各樣的理由證明成功和失敗跟產業政策有關或者無關。
《財經》：
中國政府也製定了很多產業政策，這些產業政策有什麽特征？
張軍🌶：
中國在改革開放以來出臺了很多產業政策👩🏼🦲，能看到這些政策中有成功和失敗的。中國的產業政策基本都是針對某個地區的政策👨🏿🏭，即使那些看起來是關於發展某個產業的支持政策，也基本上是落實在地區層面的。這是很有意思的現象。
我國產業政策當然是自上而下製定的🐨💆🏽♀️，產業政策的製定和執行都是政府的部門或者部委，它本質上是縱向的協調機製；但同時中國地方政府在經濟發展方面扮演更重要的角色😇，部委在出臺產業政策時🫓，需要通過地方才能得到落實，而一旦由地方政府執行，地方之間競相爭取這些政策落地🏊🏽，於是就形成地方政府之間的橫向競爭關系。
所以在中國，盡管存在著由產業政策所設定的縱向扶持或者支持的機製，但實際上發揮作用的是橫向的競爭機製。
中國的產業政策大概有以下幾個特征♒️：第一，即使有產業政策的支持和扶持🐏，不是每個地方都能在發展某個特定的產業上有作為😠，某些地方可能成功🤽🏻，更多是市場的篩選結果；第二，它至少部分對沖了縱向的產業政策可能帶來的負面效應，使得產業政策在很大程度上變成中性的；第三，因為地方政府的介入和支持，很多產業政策出臺後都可能帶來該行業過度的進入和投資🟡。我覺得👋🏼，企業過度進入對產業發展有好有壞🧟♂️，壞的地方大家談的比較多，但進入形成的學習過程以及技能和人力資本的積累會是有用的👨🏽🔧🔡。
《財經》：
地方政府的競相進入可能導致市場過度進入🐚、產能過剩等問題，這種橫向的競爭有什麽積極作用？
張軍🪺：
比如光伏產業政策導致該產業的過度進入🤸🏿，因為很多地方都去發展光伏產業🛕，後果是迅速產能過剩🐍🦯，導致產業發展迅速進入整合階段。代價很大，但也留下來了該行業特定的人力資本🛞、技能的積累和學習能力，為日後該產業的再次崛起打下基礎🦻🏻。
現在的高新技術產業、新興戰略性行業各部委有很多支持政策。地方政府也會出臺適用於本地產業的支持政策，地方之間就存在一種競爭關系，可能部分抑製產業政策原本可能產生的極度扭曲的結果☺️。中國產業政策有時候並不是比別人的產業政策設計得更好，而是因為中國有縱向跟橫向的協調相配合。總體上，中國的產業政策在執行中更容易轉變成競爭性政策👌🏿🧔🏽♂️。
直接補貼企業的方式越來越困難
《財經》👉🏻：
有什麽實踐的案例來說明一個縱向的部委製定的扶持機製，到地方層面形成一種橫向的競爭機製👨👩👧👦，規避縱向機製帶來的負面效應⬜️？
張軍🤾🏽：
地方政府的競爭力量強大，縱向的產業政策很難限製橫向的市場進入。比如早期的汽車產業政策初衷是希望在上海、長春、武漢這幾個地方重點發展汽車產業，但是最後的結果是廣東🏂、北京、四川等地也發展起來了👁🗨。
還比如光伏產業除了部委出臺產業政策外，各地方政府也出臺了產業發展的政策。中國部委在政策出臺後可能在財政上給予一些補貼，但是實際上掌握的資源有限🧑🏿🎨。產業政策最後要落到地方執行🤨，比如規劃產業園區😵💫，促進產業集聚，招商引資👩🏿🦳，吸引人才，這些都需要地方政府推動。縱向的產業政策出臺後，它其實更像是一個行業發展的前景和規劃，然後由地方政府具體落實。
還有一些產業政策在有意識地吸引地方參與推動一些行業的發展🤲🏻。比如《中國製造2025》，2015年5月8日國務院通過該方案後，工信部等部門很快出臺支持相關產業發展的政策。緊接著還出臺了關於市場公平競爭的一系列的政策。《中國製造2025》並沒有指定或者限製哪個地方發展某一類產業，政策允許地方政府根據自身的條件♏️，申請發展《中國製造2025》中某一個產業。我們稱之為試點城市🏄🏿♀️，目前試點城市據說已經有30多個。所以在中國每一個產業只要有縱向的產業政策🐼👨🏻🦱，總體上產業會出現過度進入🎓。
《財經》：
產業政策要關註約束條件🧏🏽♀️♡，通過製定過渡性的製度解決產業過度進入問題💅➿。中國現階段約束條件是怎麽樣的？如何進行過渡性調節🫕？
張軍：
中國產業政策發布後，地方政府積極劃定產業園區，招商引資🥘，吸引人才，各個地區都參與這些產業競爭發展中。“中國製造2025”規劃十大領域，一個地區可以根據自身條件發展某一個領域。比如某地根據自身條件發展精密儀器🤲🏽，某地發展信息產業💖，某地發展交通運輸🫷🏿✈️，某地主攻裝備製造，各地區都會尋找與自身條件相匹配的產業名錄☎️，以這種名目來申請發展該產業🧑🤝🧑。
但無論是發展智能製造🧘🏻♂️、信息產業，還是推動互聯網發展，中國產業政策不可能覆蓋所有的產業。
比如互聯網產業🫷🏽，當初政府對互聯網驅動的電子商務產業沒有任何規劃，也沒有相應支持政策𓀌。但因為過去政府對互聯網基礎設施建設投入比較多，而且中國有巨大的消費市場，市場規模大🤵♂️；另一方面，金融監管相對還比較容忍創新者。企業家能嗅到發展電商和互聯網經濟的有利條件🟰🤟🏼，自然會去實現夢想。
《財經》♑️👩🏿💼：
中國的產業政策和德國、韓國、日本等國家的產業政策相比較有什麽異同？
張軍：
原本所說的產業政策本質上應該是限製進入的政策👩👦👦。比如韓國在發展電子、汽車產業過程中，有非常強大的縱向的產業政策。限製準入該行業的規製非常明確。因為它要給予某個地方或者某個企業獨占一個產業的特權🚴🏿♂️，然後政府對它進行直接的支持，例如信貸的支持🐟，它是要限製競爭。所以韓國在發展某一行業時🦹🏻，它不鼓勵橫向的市場進入👋，更加不鼓勵外商進入。
中國產業政策跟德國、韓國💁♂️♦︎、日本這些國家產業政策比較，很難有交集👮🏻♀️。其他國家覺得中國有產業政策，但是又有很多不解。中國的產業政策好像要發展什麽就能發展起來🏄🏻♂️，所以為什麽“中國製造2025”會引起美國人強烈反應。他們認為中國通過舉國體製發展一個產業🏂🏼，該產業就能發展起來，其實這是誤解。
《財經》：
韓國、德國產業政策出臺後🔥，它們是如何限製市場準入的🐎？
張軍：
這些國家主要是限製資本📙🕢，資本限製是最容易的準入限製♉️，因為進入像高新技術產業、戰略性行業等都需巨大的資本投入。如果沒有政府給予信貸，企業家很難進入這些資本密集型產業。
韓國🤰🏼、日本產業政策主要限製進入，它是保護已有產業🤽🏿♂️，但是韓國的產業政策在關鍵的時候也會調整🐕🦺，樸正熙時期，產業政策一開始完全是進口替代導向的政策🏇🏻，非常內向，他就是要利用有限的資源，短期裏發展重化工業🤱😮💨，奠定經濟發展的基礎🏙。但是到了一定發展時期，政策也做了方向性調整，實行市場開放，註重出口導向。
《財經》：
中國的產業政策不少是直接補貼或減稅，未來還可行嗎🚣🏼♂️？
張軍：
我認為中國這種補貼或者減稅方式將來會越來越困難，特別是貿易摩擦案例當中，不少指責是中國政府對貿易產品和產業發展的大量補貼有失公允。
但是在產業發展初期🥀，政府提供企業一定程度的補貼對於降低企業進入成本是必要的，很多國家都有類似的做法，同時補貼也是最容易落實的一種方式，發展任何產業最簡單的方式就是提供資金🙅♂️。
現在的產業政策中很多創業的項目都可以申請國家部委的補貼和基金。中央設立國家產業基金👨👩👧，地方也有相應的配套資金🕎🪝，但現在中央部委和地方自己並不管理這些基金，而是把產業基金委托給市場上的基金管理公司管理，由它們選擇項目和支持產業的發展👐🏻。這是有道理的。
《財經》：
有什麽方式可以更好地對下遊進行補貼？比如說補消費者可行嗎？
張軍：
一種方式是政府采購🛢，其實也是一種產業政策🗽。比如扶持新能源汽車產業，政府要求公共部門只能采購本地生產的新能源汽車，這種方式是爭議比較小的產業政策。因為西方政府也會采購本國的產品或者本地的產品。直接補貼的爭議比較大，未來直接補貼的空間越來越小🐔。
產業政策需關註產學研結合，人才資源是短板
《財經》：
產業政策如何更好地和市場相匹配？
張軍🚃🍹：
理想的做法當然是政策對產業的發展做到錦上添花👳🏻♂️。一個地區適合發展什麽產業由市場和企業家決定，政府不過是因勢利導，創造更好的投資和營商環境🪞。中國很多地方某一個產業發展得好🤚🏻，不一定是政府預先規劃設計的，這當中有市場選擇的邏輯在裏面❤️🔥，有時候也有一定的隨機因素⛸🤡。
張江很多年前發展進度慢，一度市場並不看好👱🏼♀️。但是這幾年—些積極的變化反而有利於它的發展🕒，醫藥研發平臺慢慢地在張江形成集聚效應。—些海歸帶著他們的專利回國。朋友介紹朋友到張江發展♨️，最後很多人都去張江發展醫藥產業👨🏻🔬，現在看已成氣候。
必須要承認，中國也因為過度進入付出很大的代價，過度競爭導致產能過剩🤸🏼🪶。比如在十年前就開始討論光伏產業產能過剩的問題。當然十年以後回過頭來看光伏行業，你會發現我們用五六年時間的過度進入的代價，培養了一大批該領域人才，在產業重組之後，光伏產業發展上了新臺階📊。
所以總體上來說🚙，評價產業政策效果很復雜，利弊隨時間而變化，不可輕易下結論⟹。中國的產業政策的影響更加復雜😧，因為中國經濟體製的組織結構比較特殊。地區條件非常不同，中央部委似乎很難執行限定性地支持或保護某個產業的發展🥋👳🏼。
但是🫒，我覺得可能我們到了一個新的階段，在這個階段上最好的補貼方式是支持更上遊的產學研的結合🚴🏿，而不是補貼下遊。
《財經》：
您剛剛提到激勵產學研合作是最好的產業支持方式🏕，如何建立科學合理的產學研體系🧏🏼？
張軍：
今天美國的產業政策更多的是支持科研機構的基礎研究👯♂️，美國國家自然科學基金等對基礎研究的支持力度非常大，還有其他—些做法支持美國的大學跟產業之間的結合。這方面，美國發展得比較旱👉🏼，也相對比較成功👨🦽。比如早期麻省理工意昂2參與的128公路🙋🏽。
麻省理工意昂2率先跟市場結合🤸🏽♀️，允許學校教授開設公司，教授可以在某個公司擔任高管，還可以擁有某公司的股份。如果產學研結合也算產業政策📗🤱🏿，那麽就需要把產業政策的範圍擴大一點，擴大到基礎研究和產學研結合層面上🧑🏿🏫👨🏼💻，是更高級的做法。
《財經》：
中國提產學研結合很多年，但是效果不明顯🧗🏻♀️，您怎麽看待這個問題，製約因素有哪些？
張軍🤷🏽：
中國也在推動產學研的結合，但是效果不盡如人意。現在最大的問題是我們的基礎研究還比較落後，中國一流大學基礎研究普遍不行。
—方面過去經費投入有限，這些年985高校投入增多。但總體上中國大學的欠賬比較多🤞🏼，硬件基礎設施比較差；另一方面人才嚴重不足⛹️♀️，從上世紀90年代中期才高速發展，80年代還是計劃體製，從恢復高考到現在30年，人才培養還不足🧛🏽。再加上80年代後期的出國潮，年輕的優秀人才基本都選擇到美國發展，只是過去這些年政府出臺一些人才回流的政策👨❤️👨。
從人才流失到人才回歸的過程，現在我們才剛剛開始這個過程。我們的大學與歐美發達國家在設備和硬件上有差距，還有整體研究水準還不足。
《財經》👁🗨📠：
香港科技大學李澤湘教授參與孵化很多項目，帶領團隊創業。他任董事長，但是不實際參與工作，您覺得這種模式是否可以學習？
張軍🚃：
中國什麽模式都可以學🤷♀️，成功的模式可以快速引進，這個沒有問題。現在的問題是💆🏿♀️，比如華中科技大學在武漢光谷參與孵化項目，還有上海理工大學和華東理工大學也參與孵化項目🎧，但是提高整體水平還需要時間。
國內大學的基礎研究還跟不上，不少方面還不能和香港科技大學、南洋理工大學等這類學校比🚵🏿♀️，它們的教授大部分是從歐美招進來的🧘🏿♀️🪔，整體水平更高。再過10年到20年，希望國內高校的骨幹力量能像香港科技大學那樣，是招收來自北美最頂尖大學的博士到學校任教。
我們必須認識到大學的整體差距，現在大學的一線做研究的人員受到的訓練和視野不能與國外相比。這不難理解，畢竟中國還是中等收入的國家，人才和科技實力受這個因素影響。
現在經濟面臨的最大問題其實是不確定性和信心的問題🌱，如何盡快穩定市場預期和信心是當務之急🧙🏽♀️。1989年到1991年，美國聯合發達國家製裁中國，實施貿易禁運🥺，但那個時候國人有信心👩🏽🍼，鄧小平南巡講話以後很快局面有大的改觀🫸🏿。即使美國提高關稅，中國經濟下降一個點，我們也能承受。關鍵是要在這種情況下，出臺實實在在的政策來穩定企業家和投資者對我們經濟發展前途的信心💁🏼♀️。
文章來源：《財經》雜誌/ 2018年第23期
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